Сб, Вс — выходной
А.В.Тимофеев,
Управляющий партнер Правового Бюро «Тимофеев и партнеры», председатель Межотраслевого Экономического Третейского Суда в сфере оценочной деятельности.
Рассматривая вопросы теории косвенных (нелинейных) административных отношений, А.М.Асадов (на примере деятельности финансовых органов) указывал, что в юриспруденции возникает новое направление государственного администрирования, при котором между управляющим и управляемым отсутствуют традиционные непосредственные административные связи (линейные, функциональные), а административно-управленческая деятельность осуществляется опосредованно, с помощью третьего органа. Обнаруживается принципиально новая административно-правовая конструкция - косвенные административные отношения, позволяющая при сохранении установленного Конституцией РФ уровня самостоятельности исполнительным органам государства формировать эффективно функционирующую систему отношений для достижения определенного баланса ведомственных интересов и их адаптации к общегосударственным. Ключевыми отличительными признаками косвенных административно-правовых отношений являются:
- косвенный способ администрирования, осуществляемый через третьи структуры;
- степень административно-управленческого взаимодействия между исполнительными органами власти определяется с помощью установления компетенций данной третьей структуре;
- косвенная форма финансового администрирования осуществляется путем делегирования представителей соответствующих органов в данную структуру;
- количество делегированных представителей прямо пропорционально степени административного влияния соответствующего органа. При этом, под косвенными административно-управленческими отношениями А.М.Асадов понимал властные отношения между независимыми финансовыми органами государственной власти, обеспечивающие баланс ведомственных интересов и адаптацию их единым государственным .
Таким образом, формирование косвенных административных отношений в сфере финансового администрирования, А.М.Асадов связывал с созданием отдельной управленческой структуры, наделения ее полномочиями и делегировании в ее состав представителей соответствующих органов, подчеркивая, что количество делегированных представителей прямо пропорционально степени административного влияния соответствующего органа.
В более ранней работе (совместно с Д.Н.Бахрахом) было отмечено, что косвенные административные отношения осуществляются с помощью специально созданного органа, в деятельности которого (а) активно участвуют гражданские институты и которые (б) призваны адаптировать интересы отдельных участников, в том числе ведомственных интересов к общественным (публичным) интересам .
Формирование основ государственного управления оценочной деятельностью сопряжено с возникновением структуры, которая была призвана осуществлять регулирование оценочной деятельности в части разработки федеральных стандартов оценки. Федеральным законом от 27 июля 2006г. №157-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об оценочной деятельности в Российской федерации» в названный выше закон были внесены изменения, которыми предписано, что в целях обеспечения общественных интересов, формирования единых подходов к осуществлению оценочной деятельности, выработки единой позиции оценщиков по вопросам регулирования их деятельности, координации деятельности саморегулируемых организаций оценщиков, а также в целях взаимодействия саморегулируемых организаций оценщиков с федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления и потребителями услуг в области оценочной деятельности, саморегулируемые организации оценщиков образуют Национальный совет по оценочной деятельности. В соответствии с положениями статьи 24.10, Национальным советом признавалась некоммерческая организация, которая создана саморегулируемыми организациями оценщиков, зарегистрирована уполномоченным федеральным органом, осуществляющим функции по надзору за деятельностью саморегулируемых организаций оценщиков, и членами которой являются более чем пятьдесят процентов саморегулируемых организаций оценщиков, объединяющих более чем пятьдесят процентов всех оценщиков.
Основными функциями Национального совета являлись:
обсуждение вопросов государственной политики в области оценочной деятельности;
представление интересов саморегулируемых организаций оценщиков в федеральных органах государственной власти, органах государственной власти субъектов Российской Федерации, органах местного самоуправления;
формирование предложений по вопросам выработки государственной политики в области оценочной деятельности;
формирование предложений о совершенствовании правового и экономического регулирования оценочной деятельности;
защита прав и законных интересов саморегулируемых организаций оценщиков;
разработка федеральных стандартов оценки;
осуществление предварительной экспертизы нормативных правовых актов Российской Федерации, регулирующих оценочную деятельность;
рассмотрение проектов нормативных правовых актов Российской Федерации, регулирующих оценочную деятельность, и представление рекомендаций к их утверждению уполномоченным федеральным органом, осуществляющим функции по нормативно-правовому регулированию оценочной деятельности;
рассмотрение образовательных программ образовательных учреждений, осуществляющих профессиональное обучение специалистов в области оценочной деятельности, и рекомендация таких программ к утверждению;
разработка программ профессиональной переподготовки оценщиков;
разработка рекомендаций о минимальном стаже оценщиков, сроке стажировки лиц, претендующих на членство в саморегулируемой организации оценщиков;
создание общероссийского третейского суда в области оценочной деятельности;
рассмотрение обращений, ходатайств, жалоб саморегулируемых организаций оценщиков, потребителей услуг в области оценочной деятельности, оценщиков.
Если исходить из того, что косвенные административные отношения возникаю там и тогда, где и когда (а) создается некая третья (не являющаяся органом исполнительной власти), которая (б) на законодательном уровне наделяется полномочиями по осуществлению функций регулирования значимых, с точки зрения государственного управления, общественных отношений, в деятельности которой (в) активно участвуют негосударственные институты и которая (д) призвана адаптировать интересы отдельных участников, в том числе ведомственные интересы к общественным (публичным, общегосударственным) интересам, то на примере Национального совета мы имеем опыт формирования подобных отношений в оценочной деятельности. К большому сожалению, практика показала, что не всегда взвешенный подход к принципам создания нелинейной управленческой структуры, формированию компетенции и порядка осуществления ее деятельности в рамках косвенных административных отношений приводит, к недостижению целей, ради которых подобная структура создается.
В принципе, с самого начала своей деятельности, Национальный совет воспринимался как объединение саморегулируемых организаций, своего рода некое корпоративное профессиональное образование с публичными функциями , но просуществовав 6 лет (2008 -2014г.г.) признан недееспособным и преобразован в национальное объединение саморегулируемых организаций оценщиков со значительным сокращением полномочий.
Нарастающие в сфере оценочной деятельности негативные явления, которые давали основания заявлять о наличие в отрасли глубокого кризиса , требовали внесения корректировок в формирование управленческих отношений, что обусловило создание (наряду с объединением саморегулируемых организаций оценщиков) при уполномоченном органе, осуществляющим функции по нормативно-правовому регулированию оценочной деятельности совета по оценочной деятельности (статья 19.1 ФЗ Об оценочной деятельности).
Нам представляется целесообразным рассмотреть деятельность совета по оценочной деятельности с позиций теории косвенных (нелинейных) административных отношений, поскольку считаем названную управленческую структуру достаточно важной в механизме административно-правового регулирования оценочной деятельности.
Деятельности совета по оценочной деятельности посвящены статьи 18 и 19.1 ФЗ Об оценочной деятельности. В первой из них говорится лишь о том, что указанный совет осуществляет регулирование оценочной деятельности, а вторая (статья 19.1 ФЗ Об оценочной деятельности) уже раскрывает содержание регулятивных функций совета .
В первую очередь следует рассмотреть вопрос о процедуре формирования совета по оценочной деятельности и его составе, в виду того что с помощью установления названной процедуры осуществляется сбалансированное влияние входящих в совет участников на общественные в сфере установления стоимости. Совет по оценочной деятельности формируется в составе 24 представителей, из которых:
- семь представителей (28%) потребителей оценочных услуг - юридических лиц (в том числе кредитных организаций), не менее чем два из которых подлежат ротации один раз в год; кандидатуры указанных представителей, в том числе в целях ротации, выдвигаются некоммерческими организациями, основанными на членстве и объединяющими потребителей оценочных услуг;
- два представителя (8%) уполномоченного федерального органа, осуществляющего функции по нормативно-правовому регулированию оценочной деятельности;
- один представитель (4%) уполномоченного федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по надзору за деятельностью саморегулируемых организаций оценщиков;
- семь представителей (28%) саморегулируемых организаций оценщиков, не менее чем два из которых подлежат ротации один раз в год, кандидатуры представителей саморегулируемых организаций оценщиков, в том числе в целях ротации, выдвигаются национальным объединением саморегулируемых организаций оценщиков, иными объединениями саморегулируемых организаций оценщиков;
- семь представителей (28%) юридических лиц, оказывающих оценочные услуги, не менее чем два из указанных представителей подлежат ротации один раз в год; кандидатуры указанных представителей, в том числе в целях ротации, выдвигаются некоммерческими организациями, основанными на членстве и объединяющими этих юридических лиц.
Председателем совета по оценочной деятельности является руководитель уполномоченного федерального органа, осуществляющего функции по нормативно-правовому регулированию оценочной деятельности, который входит в совет по оценочной деятельности по должности. Таким образом, совет по оценочной деятельности будет функционировать в составе 25 представителей после того, как указанный состав будет утвержден руководителем уполномоченного федерального органа, осуществляющего функции по нормативно-правовому регулированию оценочной деятельности .
Обращает на себя внимание то, что кандидатуры представителей юридических лиц, оказывающих услуги по оценке, в том числе в целях ротации, будут выдвигаться саморегулируемыми организациями оценщиков, в то время как представители саморегулируемых организаций будут выдвигаться национальным объединением саморегулируемых организаций. Тем самым, несмотря на многоступненчатость, представительство саморегулириуемых организаций оценщиков в совете будет решающим.
Подобное положение дел является очевидным настолько, насколько очевидной представляется главенствующая роль саморегулируемых организаций оценщиков в развитии оценочной деятельности в России.
Сравнение функций совета по оценочной деятельности с функциями бывшего Национального совета по оценочной деятельности и национального объединения саморегулируемых организаций позволяет убедиться в том, что произошло корректировка государственного управления оценочной деятельностью, смысл которой не столько в изъятии каких-либо функций из компетенции общественных органов управления оценочной деятельностью, сколько в некотором их преобразовании.
Если ранее разработка федеральных стандартов была исключительной компетенцией Национального совета по оценочной деятельности с установлением сроков, в течение которых уполномоченный федеральный орган, осуществляющий функции по нормативно-правовому регулированию оценочной деятельности, обязан был утвердить федеральные стандарты оценки или в письменной форме подготовить мотивированный отказ в их утверждении, то в настоящее время процедура формирования профессиональных правил оценки будет являться двухступенчатой: разработку федеральных стандартов оценочной деятельности осуществляет национальное объединение саморегулируемых организаций, а рекомендации для их утверждения или неутверждения относятся к компетенции совета по оценочной деятельности. Вместе с тем такие функции в исполнении национального совета саморегулируемых организации как разработка федеральных стандартов оценки, разработка дополнительных образовательных программ в области оценочной деятельности, рассмотрение обращений, ходатайств, жалоб на саморегулируемые организации оценщиков от потребителей услуг в области оценочной деятельности и оценщиков можно расценивать как один признаков трансформации прямого государственного администрирования к косвенным административным отношениям (регулирование через третьи органы).
С точки зрения теории косвенных административных отношений совет по оценочной деятельности, через который осуществляется государственная политика в области оценочной деятельности, объединяет разных субъектов с разными интересами (ведомственные, коллективные, частные), но в процессе деятельности совета все интересы должны соответствовать общественным интересам. Данный постулат следует рассматривать как общее предписание уполномоченному федеральному органу, осуществляющему функции по нормативно-правовому регулированию оценочной деятельности, из которого он должен исходить при организации деятельности совета по оценочной деятельности.
Очевидно, что при создании органа власти одновременно возникает его ведомственный интерес, который является серьезным фактором, влияющим на его поведение, и, будучи более узким по сравнению с общегосударственным или общественным интересами, не всегда с ними совпадает . Но, несмотря на это, необходимо формировать такие взаимодействующие и взаимообуславливающие отношения между субъектами оценочной деятельности, которые образуют между ними системные связи, обеспечивающие достижение возможного при сохранении указанными субъектами необходимого уровня самостоятельности. Развитие опосредованного административно-правового воздействия в системе управлении оценочной деятельностью, насыщающего институты исполнительной власти элементами открытости и прозрачности, направленного на достижение баланса интересов и подчиненности ведомственных интересов интересам более высокого порядка, будет способствовать повышению эффективности уровня правового воздействия на общественные отношения, как нам представляется, не только в сфере оценочной деятельности.